Por Gerardo Scherlis (*)
El prestigioso politólogo de la UBA, especialista en teoría del estado, retrata en este breve texto la conformación del kirchnerismo, que a la inversa de los partidos tradicionales, se constituyó en una organización política recién a partir de su llegada al Estado, lo que le permitió una centralización y uso indiscriminado de sus recursos para armar “cuadros”, en desmedro de una eficiente y equitativa asignación de los recursos públicos. Hacia el final se pregunta cuál será la lógica a la que recurrirá la nueva presidencia que ya comienza, considerando que tampoco viene apuntalada por una estructura partidaria significativa que lo apuntale antes de su entrada al gobierno nacional.
La conformación del gabinete ha merecido, y por buenas razones, la mayor atención en la semana que pasó. Se trata del equipo que acompañará al presidente en el ejercicio de su mandato. Pero en Argentina las designaciones discrecionales están muy lejos de limitarse al gabinete. Secretarios, subsecretarios, presidentes y directores de agencias descentralizadas y de empresas públicas, directores ministeriales, coordinadores de programas, muchos jefes de secciones, asesores y hasta una buena porción de empleados técnicos y administrativos, son también designados discrecionalmente por las autoridades políticas.
Dada la cantidad e importancia de estas designaciones, analizar su racionalidad y los objetivos que las orientan es obviamente crucial para comprender lo que un gobierno es, pero también para entender cómo se conforman y actúan los partidos de gobierno.
Hay al menos tres cuestiones cuya observación nos permite comprender la política de designaciones de un gobierno: quién, para qué, y con qué criterios se designa.
El kirchnerismo tuvo al respecto diferentes momentos, así como variación según el área en cuestión. Pero pueden marcarse algunos trazos distintivos, sobre todo a partir de 2005, cuando se produce la fractura con el duhaldismo y la subordinación de la mayor parte de su estructura.
En términos generales y algo simplificados, el kirchnerismo supuso la siguiente combinación:
- Poder de designación concentrado en la presidencia. Tanto Néstor como Cristina – con influencia de sus asesores más cercanos – escogieron gran parte del elenco jerárquico del ejecutivo. La mayor parte de los ministros – excepto algunas pocas excepciones – vieron acotado su rol en este terreno al tener que convivir con funcionarios formalmente subalternos pero designados directamente por el presidente. Moreno es sólo el ejemplo más ilustre.
- La política de las designaciones estuvo signada por dos motivaciones principales. En los niveles superiores, sobre todo en las áreas más sensibles, ganar férreo control sobre la estructura burocrática, tanto para dominar el proceso de elaboración e implementación de políticas públicas como para disponer de los presupuestos asociados a esas áreas. Las burocracias públicas fueron en varios casos críticos concebidas como corporaciones con intereses espurios. Ponerlas al servicio del proyecto requirió a menudo – el más brutal, Indec – un aumento en la cantidad de designaciones. Donde se crearon agencias nuevas se lo hizo con el criterio explícito y teorizado del funcionario militante.
La segunda motivación, visible en segundas y terceras líneas, fue la conformación de la coalición de apoyo a partir de la incorporación en diferentes niveles de gestión de múltiples grupos, organizaciones y dirigentes políticos. Es conocido que organizaciones sociales (FTV, Barrios de Pie, Evita) fueron incorporadas a la gestión de la política social, o que organismos de derechos humanos proveyeron funcionarios para la secretaría del área, o que dirigentes políticos del radicalismo y del socialismo recalaron en segundas líneas del ejecutivo. Pero otros acuerdos similares tuvieron menor visibilidad, como la presencia de sindicalistas muy tradicionales controlando los puertos, la política ferroviaria, y el transporte automotor, o la de empresarios aceiteros manejando la ONCCA. En algunos casos es difícil distinguir la conformación de coalición informal de la pura recompensa. La creación de la ignota secretaría para la integración nacional, a cargo de María del Carmen Alarcón, tras el conflicto por la 125, o el nombramiento del “irrompible” radical Leandro Santoro en una subsecretaría de la Presidencia son ejemplos en este sentido.
En cambio, la búsqueda de cohesión y disciplina al interior del PJ se logró por medios alternativos (sobre todo transferencias) y no requirió de cargos en el ejecutivo. Mientras que lograr altos niveles de eficiencia en la gestión tampoco fue una línea directriz a la hora de decidir la política de designaciones.
- Como criterio para seleccionar a los designados prevaleció el vínculo y la lealtad personal por sobre la representatividad partidaria o la capacidad de gestión. Muchos de los designados venían del ancho mundo del peronismo, pero no llegaron a la gestión por su representatividad como dirigentes políticos sino por el vínculo con el presidente o sus allegados, en muchos casos por militancias o gestión compartidas de otros tiempos. En todo caso, la ocupación de lugares importantes en la gestión de gobierno dotó a muchos designados de recursos para desarrollar o controlar estructuras políticas. Alberto Fernández no fue jefe de gabinete por ser el líder del PJ Capital, sino que llegó a ser el presidente del PJ Capital por ocupar la jefatura de gabinete.
En conjunto, en el período que va de 2005 a 2010 la política de designaciones resultó crucial para el kirchnerismo en términos de ganar el control del vasto aparato estatal mientras simultáneamente se construía la estructura política de apoyo al presidente. En otras palabras, no existió el típico proceso de incorporación de una organización política preexistente a la gestión estatal; fue la incorporación a la gestión estatal de un conjunto de redes vinculadas entre sí solo por su adhesión a un liderazgo lo que permitió construir una nueva estructura política. El ejemplo hiperbólico es el ministerio de desarrollo social, desde donde se creó y desarrolló un nuevo partido político. Un conjunto de agencias, como las delegaciones de Anses, o los centros de referencia de Desarrollo Social, permitieron ampliar esta estructura de apoyo al interior del país.
Desde 2010 hubo un intento de dotar de cohesión política a esta miríada de redes dispersas a través de La Cámpora y Unidos y Organizados. Ello supuso que el patrón de reclutamiento también se modificara, exigiendo no ya solo adhesión al liderazgo presidencial sino también pertenencia a la orga.
¿Qué cabe esperar al respecto del gobierno de Macri?
Si lo anterior, mal o bien, resulta de algunos estudios, sobre lo que pueda ocurrir en la nueva administración solo caben especulaciones.
Primero, cabe esperar mayor descentralización en el poder de designar. La importancia asignada al nombramiento del gabinete permite prever que cada uno de los ministros podrá conformar sus propios equipos con mayor autonomía.
Segundo, tampoco en este caso existe una organización partidaria preexistente como fuente suficiente de equipos. Por lo que las redes personales de los funcionarios serán seguramente una vez más el primer canal de reclutamiento. Claro que estas redes se nutrirán de fuentes diferentes a las que alimentaron las oficinas públicas kirchneristas. Dado el perfil gerencial de gran parte del gabinete, puede preverse que la formación y experticia en el área ganen algo de relevancia como criterio de selección. Cabe aspirar también a que las capacidades existentes en algunas áreas del estado sean valoradas y jerarquizadas.
Pero en cualquier caso, sea cual fuere el criterio y el perfil de las designaciones, éstas supondrán la extensión de una estructura política. Los partidos son hoy, antes que nada, redes de funcionarios y empleados públicos identificados con un liderazgo o proyecto político. La pertenencia formal al partido de tal o cual ministro o secretario es irrelevante en tanto el funcionario es la cara visible de una gestión que se hace en nombre de una fuerza política, es decir de aquello por lo cual el partido es evaluado por el electorado. Así como las gobernaciones son las incubadoras de candidatos presidenciales, no es casual que los ministerios y secretarías sean las incubadoras de candidatos a gobernador y cabeza de lista legislativa.
Aun cuando la utilización de los presupuestos públicos no sea tan grotescamente utilizada con fines partidarios, es la propia gestión del estado lo que la ciudadanía identifica con el partido de gobierno, le ponga o no la firma del presidente o del ministro de turno.
En definitiva, más allá de cuál sea la política de designaciones del nuevo gobierno, cabe esperar que con el control de Nación, Ciudad y Provincia habrá un exponencial crecimiento en la estructura política de PRO, aun cuando ese crecimiento no se traduzca en muchos más afiliados, ni en tumultuosas convenciones partidarias, y sea tan duradero como el tiempo que dure la gestión de gobierno.
(*) El autor es profesor de Teoría Política de la UBA. Original Publicado en Bastión Digital, 1.12.2015